К вопросу о «реприватизации» в Украине.

14 и 15 июня в г. Киеве состоялся Международный Форум «Реприватизация в Украине: путь к законности и социальной справедливости».

В работе форума приняли участие ученые из России, Украины, Великобритании, США, Израиля, Нидерландов: Майкл Демпстер - представитель экономической школы Кембриджа, директор Института менеджмента «Джадж» Кембриджского Университета; Ричард Гриффитс - профессор Лейденского, Европейского (Флоренция) Свободного (Амстердам) университетов, специалист по истории экономики; Меррит Фокс - профессор Колумбийского университета, один из участников (совместно с нобелевским лауреатом Джо Стиглицем) разработки новых принципов мирового экономического порядка, специалист в области корпоративного права; Ронен Дагон - профессор Иерусалимского университета; член-корреспондент РАН Сергей Глазьев; профессор МГИМО МИД РФ Виктор Сергеев и др.

На форуме обсуждались проблемы, возникшие в связи с масштабным пересмотром итогов приватизации. Вокруг этих вопросов в последние месяцы идут политические дискуссии в Украине. Украинские политики и основные политические партии наперебой предлагают варианты такого пересмотра. Из заявлений украинского руководства и сообщений СМИ видно, что пока не ясны ни причины возникновения проблемы, ни ее масштабы, ни тем более механизмы осуществления пересмотра приватизационных сделок и их экономические и политические последствия.

Суть предложенного на форуме российскими прежде всего экспертами проекта состоит в переоценке приватизированных активов, определению разницы между ценой приватизации и рыночной ценой, признание и правовое оформление этой разницы в виде государственных ценных бумаг, обеспеченных переоцененными активами приватизированных предприятий. В обсуждении проявились причины, побудившие новое политическое руководство Украины и его оппонентов поставить в повестку дня вопрос о законности большого числа принятых ранее приватизационных решений и сделок.

Дело, прежде всего, в том, что в общественном сознании в Украине сформировалось устойчивое мнение о несправедливости и незаконности приватизации. Не так давно к общественному мнению присоединилась часть украинской элиты. Произошло это потому, что к середине второго срока президентских полномочий Л. Кучмы раздел государственной собственности был в основном завершен. Приватизация сопровождалась многочисленными криминальными проявлениями борьбы за собственность, но до той поры эта борьба не становилась борьбой политической. Теперь она таковой стала. Проявился глубокий внутренний раскол новой элиты по вопросу о собственности.

В ходе президентских выборов 2004 года этот раскол приобрел явную политическую форму. Остроту конфликта тогда отчасти удалось снять при посредничестве ЕС. Однако вопросы собственности за «круглым столом» в Мариинском Дворце вообще не затрагивались, а, следовательно, истинные причины, вызвавшие конфликт, устранены не были. Последовавшая после «оранжевой революции» масштабная смена элит на национальном и местном уровнях этот конфликт лишь обострила.

Сложилась ситуация, характеризующаяся несколькими расколами в украинском обществе:

между новой элитой и гражданами, считающими созданные приватизацией новые отношения собственности несправедливыми и незаконными, подлежащими пересмотру;
между старой элитой и новой, понимающей, что сохранение контроля над активами за побежденными не даст ей закрепить победу и воспользоваться ее плодами
сохраняют свое политическое значение актуализированные в ходе предвыборной борьбы глубокие различия между западными и центральными регионами Украины, с одной стороны, и восточными и южными, с другой, а также серьезные разногласия в обществе и в элите относительно предпочтительной внешнеполитической и интеграционной ориентации Украины – ЕС или ЕЭП.

По общему мнению, последние политические события открыли для Украины новое окно возможностей. Речь, прежде всего, идет если не о быстрой интеграции в ЕС, что сомнительно после французского и голландского референдумов и проявившихся глубоких разногласий по бюджету ЕС, то, по крайней мере, об активной поддержке модернизации страны со стороны европейских государств и США.

Главным препятствием для эффективного использования этой благоприятной ситуации с точки зрения экспертов могут стать политическая нестабильность внутри страны, неизбежная при неразрешенности проблемы легитимности собственности, опасностью ее перманентного передела, а также сохраняющаяся неопределенность в отношениях с Россией.

Таким образом, центр политических дискуссий в Украине сместился к вопросу о справедливости и законности приватизации. Внешне он приобрел форму поиска путей укрепления легитимности собственности, без чего, по справедливому замечанию С. Глазьева, ни демократические реформы, ни модернизация невозможны в принципе. Внутри себя эта проблема – отражение особенностей процесса, протекавшего в течении последнего десятилетия. Его суть состояла в дележе внутри новой элиты активов, остававшихся после распада СССР, без их приращения. Объективная исчерпанность активов, их плохое использование и отсутствие механизмов их легитимного перераспределения, несовершенство правовой базы и слабость правовой системы поставила новую украинскую элиту на грань войны всех против всех.

Необходим переход на совершенно иной уровень регулирования отношений собственности и производственных, социальных отношений вообще. На форуме была предпринята попытка найти аргументы, способные убедить элиту Украины в том, что обозначившийся конфликт губителен для Украины и для нее самой, что есть пути и примеры разрешения этих проблем без разрушения формирующейся новой социальной и экономической структуры, показать, как это можно сделать практически.

В полном объеме сделать этого не удалось, но материал для выработки возможных путей разрешения конфликта получен.

Ситуация в Украине отличается от российской. Но с учетом отличий, решения, принимаемые там, могут представлять интерес для России и для других новых независимых государств, уже столкнувшихся с проблемой легитимации собственности после спешно проведенных приватизаций.

Выдержки из выступлений участников дискуссии.

Виктор Сергеев. Как происходила приватизация? Закрыто. Кроме всего прочего возникла возможность извлекать неконтролируемые доходы из приватизированного сектора. Отсюда массовое недовольство и мысль о том, что что-то необходимо изменить. Это проблема общая для всех постсоветских стран. Украина оказалась на острие. Вопрос стал в центр повестки дня. Нет однозначных решений. Есть три способа:

реприватизировать – отобрать у неэффективных собственников и отдать эффективным;
обложить налогами – изъять часть финансовых потоков, превышающих средний уровень рентабельности;
вариант, выработанный международной группой экспертов, когда разница между ценой, за которое предприятие было куплено в ходе приватизации и рыночной стоимостью бизнеса (в процессе рекапитализации эта разница значительно возрастет), обеспечивает выпуск государством ценных бумаг, доход от которых используется на решение социальных задач и модернизацию.

Другими словами, нужно определить разницу и превратить ее в долг. Использовать фиксированный долг в качестве обеспечения долгосрочных государственных облигаций. Полученные суммы позволят рассчитаться с населением и останется еще много средств для осуществления инфраструктурных проектов. Появляются «длинные деньги».

Так можно решить, как минимум, три задачи:

снимается политическая напряженность
не нарушаются права собственности
появляется возможность для экономического развития

Юрий Пахомов (директор Института мировой экономики и международных отношений НАН Украины). Открытым остается вопрос о том, кто будет оценивать и какой будет цена. «Мы еще ничего не делали, только говорим, а это уже привело к падению ВВП в Украине. Лучше не начинать, если не представляешь всех возможных последствий».

Непременными условиями осуществления подобных проектов Пахомов считает: высокую степень легитимности правительства ясное понимание того, что это даст понимание того, как это будет воспринято обществом.

Только при наличии всех трех условий, можно начинать движение вперед. Если нет, то нужно иметь дело только с несколькими ясными случаями с крупными компаниями, искать конкретное решение в конкретном случае.

Пахомов не видит во всем происходящем в Украине рациональности. Есть устойчивое мнение, что власть решает одну главную задачу – сохранения и закрепления себя, победы на парламентских выборах 2006 года. А также еще две сопутствующие ей – передела собственности и политической мести. Нужно не будоражить общество, а успокоить его, убедить в том, что «дальше все будет по справедливости», т.е. по закону. А с тем, что уже сделано, нужно спокойно и внимательно разобраться, используя весь набор правовых и экономических инструментов.

Сергей Глазьев. Поставлен вопрос, от которого невозможно отмахнуться и который стоит в центре выработки новой политики. Не легитимность прав собственности порождает массу проблем. Право собственности – фундамент рыночной экономики, а в России этот фундамент гнилой. Тип приватизации в России и в Украине породил и соответствующий тип предпринимателя, который не умеет зарабатывать, а умеет брать ему не принадлежащее, чужое. Он не рекомендует «брать все сразу», «не поднимем», а разбить проблему на составляющие части. Решению подлежать вопросы:

недооценка
не легитимность
неэффективный менеджмент – разворовывание после приватизации.

Для решения каждой из проблем необходим отдельный алгоритм. Глазьев предлагает комбинированный подход, приводя в пример английский опыт, – налог на прирост капитала, когда налогом облагалась разница между ценой, уплаченной при приватизации, и ценой последующей продажи активов.

Майкл Демпстер. Целями приватизации/реприватизации могут быть: увеличение доверия к власти, улучшение бизнес-среды, привлечение инвестиций. В реприватизации самая сложная задача и ключ к остальным – оценка. Оценка «по бухгалтерским книгам» оставляет в стороне интеллектуальную собственность, перспективы роста и ставки политического странового дисконта. В Украине нужен особый подход к оценке стоимости.Универсальным и важнейшим принципом приватизации Демпстер считает необратимость. «Какой бы ни была методика оценки, делать это нужно сразу раз и навсегда». Реприватизация возможна по отношению к нескольким десяткам компаний, не больше. В противном случае начнется процесс распада, разворовывания и бегства.

Демпстер отметил, что Россия находится в лучшем положении, чем Украина. В ней есть резервы для компенсации возможных неудач приватизации/реприватизации. В Украине таких резервов нет. В целом он поддержал идею оформления разницы в оценках стоимости приватизированных активов в долговые обязательства в форме долгосрочных облигаций, акций и т.п.

Приложения.

Меморандум Международного Форума
Реприватизация в Украине: путь к законности и социальной справедливости Киев, 14 - 15 июня 2005

Форум признает, что в настоящее время в Украине сложились уникальные политические и экономические условия для создания фундамента для устойчивого экономического и социального прогресса. Эта возможность, однако, может быть упущена, если политические решения в области реприватизации являтся:

односторонними,
опирающимися на недостаточно широкую общественную поддержку,
несвоевременными.

Форум признает, что органы власти Украины для восстановления доверия как на национальном уровне, так и со стороны международного сообщества, для дальнейшего укрепления своей легитимности должны предпринять определенные меры по отношению к предшествующим приватизационным актам.

Форум считает, что полное отвержение результатов предшествующей приватизации не является целесообразной альтернативой. Подобный курс подрывает доверие как на национальном уровне, так и со стороны международного сообщества подрывает приток инвестиций в страну, ослабляет импульс экономического роста и развития, возможно, породит социальную и политическую нестабильность.

Форум считает, что меры по отношению к предшествующей приватизации должны быть сопряжены с инициативами, предназначенными для открытия новых перспектив для общества в целом. Акцент исключительно на исправлении прошлой несправедливости может увести общество от актуальных проблем установления справедливости, укрепления демократии и развития рыночной экономики. Более того, политика, концентрирующаяся на ошибках прошлого, будет контрпродуктивной и нереализуемой.

Рекомендации форума состоят в том, что меры по отношению к предыдущей приватизации должны точно определять

количество затронутых этими мерами экономических субъектов (это количество должно быть разумным),
принятые процедуры,
временной горизонт проводимых мер,
общую рамку будущих взаимоотношений государства и бизнеса.

Форум рекомендует воздержаться от уравнительного подхода ко всем случаям. Форум высказывается в пользу принятия гибкого подхода в рамках единых правил. Эти правила должны быть не только заранее сформулированы, но и разъяснены каждому гражданину Украины.

Всякое соглашение между государством и экономическим субъектом не должно носить характера какого-либо признания вины. Всякое подобное соглашение должно быть окончательным и необратимым.

Эти соглашения должны опираться на независимую оценку стоимости активов предприятия. Форум отдает себе отчет, что подобная оценка не может быть бесспорной. Однако, оценивание должно опираться на ясные заранее установленные единые правила, должно быть прозрачным, общепонятным и подотчетным обществу.

Окончательное соглашение может иметь форму денежной компенсации, компенсации акциями или иными ценными бумагами гражданам Украины в пропорции, устанавливаемой в ходе переговоров.
Правительство должно обеспечить ясную и прозрачную процедуру обращения этих компенсаций на благо общества, каждого гражданина Украины.

Возможный механизм для управления финансовыми средствами от реприватизации может быть специально созданный государственный фонд. Этот фонд должен управлять активами согласно ясно определенным обязательствам в форме социальных обязательств для населения, как, например, пенсионных обязательств. Последствиями правильной финансовой структуры и управления фонда позволит постепенно развивать украинские финансовые рынки и услуги, промышленность и социальное обеспечение.

Также необходима эмиссия государственных ценных бумаг в пользу населения, причем каждый гражданин будет иметь право сам определять, в какие из долгосрочных вложений направить эти средства. В то же время, использование этих средств в спекулятивном краткосрочном обороте должно быть исключено для поддержания финансовой стабильности.

Государство при осуществлении мер по отношению к предшествующей приватизации должно одновременно обеспечить принятие и исполнение законодательства в следующих областях:

защита прав собственности
правила финансовой отчетности
правила конкуренции
правила корпоративного управления
и другие базовые для взаимоотношений общества, бизнеса и государства правила.
Необходимо принятие четкого графика внедрения этих законодательных актов.

Форум рекомендует, что программа в целом должна сопровождаться мерами по повышению эффективности государственного управления. Деятельность законодателей и правительственного аппарата должна быть эффективной, честной и прозрачной.
По мнению Форума, предлагаемые меры социально-экономического оздоровления в контексте внешней политики Украины могут получить международную поддержку.

Форум считает, что включение мер по отношению к приватизации в более широкий контекст прогрессивной внешней и внутренней политики способно увеличить поддержку и легитимность этих мер как в Украине, так и за рубежом.